Manual de Atuação Funcional do MPMG

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=====3. Estrutura da Lei Orgânica estadual (Lei Complementar nº 34/94)=====


**Autor/Organizador:** //Promotor de Justiça Glauber Sérgio Tatagiba do Carmo//


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Só é possível a concretização ou materialização de uma instituição se houver dispositivo infraconstitucional que regulamente sua existência e seu funcionamento. Apesar de a nossa Constituição Federal dispor que o Ministério Público é instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, é imprescindível existir dispositivo legal que dê vida a essa Instituição.

O Ministério Público, que teve como momento marcante de fortalecimento a legitimação para a propositura da ação civil pública em defesa de direitos difusos e coletivos, consagrou-se com o advento da Constituição Federal de 1988, o qual reconheceu a sua independência em dois momentos distintos: ao tratá-lo em capítulo à parte e ao prescrever que é sua função institucional “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos [...]” (art. 129, II), esclarecendo que o Ministério Público não é órgão de nenhum dos três Poderes públicos, mas sim órgão do Estado e da Sociedade.

Como bem observou Vianna Lopes((LOPES, Júlio Aurélio Viana. **Democracia e cidadania**: O novo Ministério Público brasileiro. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2000. p. 203.)), com a independência e autonomia do Ministério Público romperam-se definitivamente seus laços institucionais de subordinação com os poderes constituídos, produzindo dois efeitos importantíssimos para a Instituição: o seu fortalecimento, em face de pressões de natureza política e econômica, e a imprescindibilidade da busca de legitimidade na sociedade, como fundamento de sua existência institucional. Com a independência institucional, a legitimidade((A legitimidade tratada aqui é aquela correspondente a legalidade acrescida de sua valoração, exercida em conformidade com crenças, valores e princípios ideológicos contidos em determinado regime político, no nosso caso, o democrático.)) deixou de ser dada, tornando-se necessário construí-la.

A construção dessa legitimidade passa necessariamente pela existência de um corpo normativo que dará vida à Instituição. Esta foi a finalidade da Lei federal nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, que Instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LONMP), e dispôs sobre normas gerais para a sua organização. //O DNA da Instituição// está justamente na lei que determina sua existência e seu funcionamento. Assim, a lei federal, apesar de editada pela União, não só dispôs sobre o Ministério Público Federal, mas também estabeleceu normas básicas estruturais e funcionais as quais deveriam ser obedecidas pelos legisladores estaduais na organização dos Ministérios Públicos estaduais.

Com base no princípio da autonomia dos entes federativos, as normas gerais devem se limitar em delinear apenas princípios básicos e diretrizes que orientarão a regulamentação da Instituição no âmbito estadual, sem adentrar em pormenores ou regular exaustivamente matérias a ponto de aniquilar a iniciativa dos Estados.

Embora o art. 61, § 1º, II, “d”, da Constituição Federal disponha que são de iniciativa privativa do Presidente da República lei sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, o art. 24 prescreve que a União se limitará a estabelecer normas gerais, não excluindo a competência suplementar dos Estados. Destarte, não havendo normas gerais sobre determinado ponto, caberá aos Estados o exercício pleno dessa competência, legislando sobre normas gerais de matérias não discriminadas na LONMP, que permaneceram eficazes até posterior regulamentação por norma de âmbito nacional.

Além da iniciativa do Presidente da República, o art. 128, § 5º, da CF/88 prevê a iniciativa concorrente do Procurador-Geral da República para a propositura de lei complementar e, nos Estados dos Procuradores-Gerais também para a edição de leis complementares a fim de estabelecer “a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros”.

Na esfera federal, tal dispositivo veio em desencontro com o disposto no art. 61, § 1º, II, “d”, da CF/88, o qual prevê a existência de lei ordinária dispondo sobre organização do Ministério Público da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.

Recentemente o problema foi enfrentado, pelo Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário nº 262.178-DF, no qual o relator Ministro Sepúlveda Pertence explicitou que:


>>"Nem convence a réplica, com vistas ao problema específico da organização do Ministério Público local, de que uma lei ordinária federal não se poderia impor à observância da Constituição e da lei complementar estaduais: ao contrário do aforismo de Bryce, divulgado entre nós por Rui, a questão da prevalência entre normas infraconstitucionais emanadas da União e o direito estadual não se resolve por critérios de hierarquia, mas sim de competência (//v.g.//, Victor Nunes, Leis Federais e Leis Estaduais, em Problemas, cit., I/109, 125; Gonçalves de Oliveira, Hierarquia das Leis e Competência Legislativa da União e dos Estados, ArgMJ 3/42): portanto, se a matéria é da competência legislativa da União, o princípio federativo não obsta a que, no trato dela, a lei federal ordinária se imponha a leis complementares ou à própria Constituição dos Estados"((RE 262.178-DF. Acórdão publicado no **DJU**, de 24/11/2000.)).


Com base nas normas gerais estatuídas pela LONMP, o legislador estadual promulgou a nossa [[http://ws.mp.mg.gov.br/biblio/normajur/normas/Lcp_34_atualizada_2004.htm|Lei Complementar nº 34]], de 12 de setembro de 1994, pormenorizando a existência e o funcionamento do Ministério Público no Estado de Minas Gerais. O detalhamento fica claro ao cotejarmos as duas leis: enquanto a Lei Federal contém 84 artigos, a Lei Estadual inclui 282.

A Lei Orgânica Estadual do Ministério Público foi alterada pelas Leis Complementares nº 61, de 12 de julho de 2001; nº 66, de 22 de janeiro de 2003; nº 80, de 9 de agosto de 2004, e, recentemente, pela Lei nº 99, de 14 de agosto de 2007.

A [[http://ws.mp.mg.gov.br/biblio/normajur/normas/Lcp_34_atualizada_2004.htm#3-%20LEI%20COMPLEMENTAR%20N%C2%BA%2061|Lei Complementar nº 61/01]] trouxe profundas alterações à Lei Orgânica: aumentou as funções passíveis de delegação do Procurador-Geral de Justiça; diminuiu o número de membro do Conselho Superior do Ministério Público, de 10 para 9; deu nova denominação às promotorias de Justiça, sobretudo as do Cidadão; tratou da adequação da carreira à nova classificação das entrâncias, com a supressão da intermediária; criou novas promotorias; criou a Secretaria das Promotorias de Justiça; tornou dever a integração de escala de plantão em finais de semana e feriados; legalizou a indenização pelas férias não gozadas e a remoção para outra comarca com o interstício de menos de ano e criou, na estrutura do Ministério Público, o Programa Estadual de Proteção ao Consumidor − Procon-MG.

A [[http://ws.mp.mg.gov.br/biblio/normajur/normas/Lcp_34_atualizada_2004.htm#4%20-%20LEI%20COMPLEMENTAR%20N%C2%BA%2066,%20DE%2022%20DE%20JANEIRO%20DE%202003|Lei Complementar nº 66]], de 22 de janeiro de 2003, criou o Fundo Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor (FEPDC), e deu nova estrutura à Procuradoria-Geral Adjunta, subdividindo-a em Jurídica, Administrativa e Institucional.

Já a [[http://ws.mp.mg.gov.br/biblio/normajur/normas/Lcp_34_atualizada_2004.htm#4-%20LEI%20COMPLEMENTAR%20N%C2%BA%2080,%20DE%2009%20DE%20AGOSTO%20DE%202004|Lei Complementar nº 80/2004]] dispôs sobre o Fundo Especial do Ministério Público do Estado de Minas Gerais (FUNEMP), e o procedimento administrativo investigatório, vinculando sua regulamentação a ato do Procurador-Geral de Justiça.

A [[http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LCP&num=94&comp=&ano=2007|LC nº 94/07]], em obediência ao disposto no art. 130-A, § 5º, da Constituição da República, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, criou a Ouvidoria do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, órgão autônomo dentro da estrutura institucional, com o objetivo de [...] contribuir para elevar continuamente os padrões de transparência, presteza e segurança das atividades dos membros, órgãos e serviços auxiliares do Ministério Público. O Órgão, sem relação hierárquica dentro da estrutura administrativa, foi regulamentado pela Resolução nº 27, de 5 de abril de 2008, da Procuradoria-Geral de Justiça.

Por derradeiro, a nefasta [[http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LCP&num=99&comp=&ano=2007|LC nº 99]], de 14 de agosto de 2007, produzida ao largo dos interesses institucionais, pois o projeto enviado pelo Procurador-Geral de Justiça tratava exclusivamente da gratificação por cumulação de atribuições e indenização por plantões além de algumas reformulações nas promotorias, e posteriormente, após mais de setenta emendas parlamentares, foi aprovada, alterando profundamente a Lei Complementar nº 34/94.

Dentre as alterações inseridas indevidamente, estão algumas que macularam de forma absoluta as garantias e os princípios basilares da Instituição, como a previsão da alternância obrigatória no exercício das promotorias cíveis e do cidadão; a imposição do pagamento de despesas processuais nas causas em que o MP for vencido; a restrição da fiscalização a entidades públicas e a determinação do afastamento imediato do membro da Instituição que não portasse cópia da publicação, no órgão oficial do Estado, da portaria de abertura de inquéritos civis ou procedimento investigatório.

Por ter a Constituição Federal atribuído ao Procurador-Geral de Justiça a iniciativa de propor projetos de lei complementar que verse sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público estadual (art. 128, § 5º, da CF/88), garantia básica da independência institucional, e por não guardar as emendas apresentadas pertinência temática ao projeto original, os efeitos da LC nº 99/07 foram suspensos em liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal, na cautelar deferida em 12 de setembro de 1997, na ação direta de inconstitucionalidade com pedido de liminar (Adin nº 3.946-6) ajuizada pelo Procurador-Geral da República((A ementa possui o seguinte teor: "PROJETO - INICIATIVA - EMENDAS - MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL. Surge a relevância da matéria veiculada e o risco de manter-se com plena eficácia o ato normativo questionado quando encerre alteração substancial, mediante emenda parlamentar, de projeto reservado a certa iniciativa. PROJETO - MINISTÉRIO PÚBLICO - EMENDA. Mostra-se relevante pedido de suspensão de eficácia de diploma legal quando notada modificação substancial do projeto inicialmente encaminhado pelo Procurador-Geral de Justiça, a implicar, até mesmo, aumento de despesa".)).

Apesar de técnica e consoante os cânones legais, a decisão da Suprema Corte também exprime a importância da lei organizadora do Ministério Público como estrutura básica legitimadora da Instituição e expressão maior do legislador constituinte na garantia da independência e autonomia do Ministério Público.

É lógico que a legitimação da atividade do Ministério Público e a manutenção de suas atribuições dependerão diretamente do sucesso de sua práxis e da capacidade em empreender suas metas. Essa legitimidade estará a cargo do próprio procedimento político e jurídico que a Instituição tomar((MACEDO JÚNIOR, Ronaldo Porto. Evolução institucional do Ministério Público brasileiro. In: FERRAZ, A. A. M. de C (Coord.). **Ministério Público**: Instituição e processo. São Paulo: Atlas, 1997. p. 36-63.)), tanto na sua regulamentação interna, quanto no exercício de suas funções finalísticas. 

É grande hoje a preocupação com o futuro da instituição e o enxugamento de suas inúmeras atribuições, canalizando seus esforços para uma finalidade comum, abandonando, mormente, intervenções em prol de interesses privados e individuais. Com essa mesma preocupação, João Lopes Guimarães Júnior escreveu que:


>>O formato do Ministério Público não é determinado por nenhuma estratégia definida. Vivemos o //Laissez faire//, dormindo em berço esplêndido. A falta de definição de um formato ideal para a instituição, eleito a partir da consciência de seu papel político e do acompanhamento das mudanças na sociedade, poderá comprometer sua importância nos próximos anos((GUIMARÃES JUNIOR, João Lopes. O Futuro do Ministério Público – O desafio da profissionalização. In: **XIV CONGRESSO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO**, Recife 17 a 20 de outubro de 2000.)).


Entretanto, a preocupação com um formato básico da Instituição inspirou o legislador na estruturação da nossa lei orgânica, que, de forma didática, pode ser dividida nos seguintes tópicos:

  * a) Órgãos da Administração;

  * b) Órgãos de Execução;

  * c) Órgãos Auxiliares;

  * d) Garantias e Prerrogativas;

  * e) Deveres e Vedações;

  * f) Vencimentos e Vantagens;

  * g) Carreira;

  * h) Regime e Processo Disciplinar;

todos devidamente dissecados no presente manual.

Desses tópicos, o único que não consta da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LONMP) é o relativo ao regime e processo disciplinar. Isso porque o legislador federal tratou apenas dos casos de perda do cargo para os membros vitalícios, deixando para as leis estaduais as demais questões disciplinares.

A lei orgânica estadual, seguindo as diretrizes da LONMP, tem como princípio básico o controle e a divisão das decisões //interna corporis//, mesmo as concernentes a carreira ou a membro da instituição, dificilmente são ultimadas por uma só pessoa ou por um só órgão. Talvez este sistema, como num processo dialético, tenha pretendido superar a subserviência ou dependência existente outrora, quando não existia certa //liberdade institucional//.

Ainda quanto ao controle das decisões //interna corporis//, interessante observarmos que o art. 10, XI, da LONMP dispôs ser tarefa do Procurador-Geral de Justiça “decidir processo disciplinar contra membro do Ministério Público, aplicando as sanções cabíveis”, deixando para as leis estaduais estabelecerem as sanções a serem aplicadas pelo Corregedor-Geral, ao prescrever que a CGMP, além de instaurar e presidir os procedimentos administrativos, poderá aplicar “[...] as sanções administrativas cabíveis, na forma da Lei Orgânica” (art. 17, V, da LONMP). Caso silenciem a respeito, caberá apenas ao PGJ aplicar sanções disciplinares.
Apesar das severas críticas sobre a possibilidade de o Corregedor aplicar sanções disciplinares((“Teratologia que ainda persistiu no sistema da LONMP e da LOEMP é a de que o corregedor é o mesmo órgão que acusa, preside a instrução e, em certos casos, ainda pode até mesmo impor a pena”.(Cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. **Introdução ao Ministério Público**. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 175).)), a nossa lei orgânica optou por um sistema misto, dispondo que a única sanção aplicada pelo Corregedor será a advertência. A censura será aplicada pelo Procurador-Geral, enquanto a remoção e a disponibilidade compulsória pelo Conselho Superior do Ministério Público (por voto de 2/3 de seus membros), assim como a exoneração (determinada pelo Procurador-Geral, após decisão da maioria absoluta do Conselho Superior do Ministério Público).

Portanto, a CGMP não é um órgão de punição //por excelência//, mas de orientação (edição de normas) e fiscalização (inspeção e correição), conforme preceitua o art. 38 da lei orgânica estadual.

Apesar de caber ao Conselho Superior do Ministério Público a decisão no caso de infrações de maior gravidade, ainda preceitua a nossa lei orgânica a possibilidade de recurso para a Câmara de Procuradores de Justiça, que funciona como uma casa revisora de determinadas decisões de outros órgãos superiores, sobretudo do Conselho Superior e da Corregedoria, julgando recursos, //verbi gratia//, contra decisões condenatórias em processo disciplinar administrativo.

Portanto, verifica-se que uma única decisão sobre aplicação de penalidade administrativa pode passar pelo crivo de 31 membros (dez do Conselho Superior e vinte e um da Câmara de Procuradores de Justiça, em ambas as casas exclui-se da votação o Corregedor, que é membro nato e interessado direto).

Aí está um exemplo claro do controle excessivo de decisões //interna corporis//, algumas de conteúdo estritamente técnico, como as referentes a movimentação na carreira, as quais, do mesmo modo, ficam sujeitas a este controle desmedido, tendente a aniquilar certas iniciativas, sobretudo, as de caráter punitivo.

Isso possui a seguinte explicação. O Conselho Superior do Ministério Público, dentro da estrutura institucional, é um órgão relativamente novo; foi previsto pela primeira vez na Lei Orgânica Estadual nº 6.276/73, o que também ocorreu com a Corregedoria.

Ao que parece, um dos objetivos da criação do Conselho Superior, órgão eleito por todos os Promotores de Justiça, com o número de integrantes seis vezes maior que a Câmara de Procuradores, foi retirar das mãos da administração certas decisões, evitando, assim, atitudes tendenciosas e autocráticas. Pois bem, com o passar do tempo, o cargo de Conselheiro é também utilizado, com alguma frequência, como forma de oposição à administração, por pretensos candidatos ou componentes da oposição, apesar das limitações impostas pela própria lei orgânica estadual (art. 29). Daí a chamada interferência //política// em determinadas decisões, facilitando o corporativismo em detrimento dos verdadeiros interesses em busca de um aprimoramento institucional.

Outra importante forma de participação popular nas decisões //interna corporis// que não foi prevista na lei orgânica estadual é a possibilidade do Colégio de Procuradores rever, mediante requerimento de legítimo interessado, decisão de arquivamento de inquérito policial ou peças de informação determinada pelo Procurador-Geral de Justiça, nos casos de sua atribuição originária (art. 12, XI, da LONMP).

Assim, dos três órgãos colegiados - Colégio, Câmara e Conselho, o único com atribuição de órgão de execução expressa é o Conselho Superior do Ministério Público, qual seja a de rever o arquivamento do inquérito civil (art. 70).

É sabido por todos que a partir da Constituição Federal de 1988, o Ministério Público teve sua autonomia reconhecida e independência administrativa, podendo dispor de sua carreira como bem entender, de forma desvinculada do Poder Judiciário, ex vi do art. 129, § 4º, c/c art. 93, II, da CF/88, pois, até recentemente, pelo fato de o Ministério Público ter se desenvolvido ao lado do Poder Judiciário, ele adotava também a mesma divisão administrativa, a saber a classificação das entrâncias((Alguns Estados já iniciaram um processo de adequação administrativa da carreira, como foi o caso do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, que adota um modelo diferente do Poder Judiciário.)).

Apesar da liberdade conferida pela LONMP, a qual, ao dispor sobre a carreira, exigiu apenas que se observasse a promoção de “[...] uma para outra entrância ou categoria ou da entrância ou categoria mais elevada para o cargo de Procurador de Justiça [...]” (art. 61), o nosso legislador agiu com certa prudência, evitando em pormenorizar, a divisão administrativa da carreira, como preferiram outros Estados. Entretanto, utilizou-se em inúmeras passagens, de expressões como //primeira entrância//, //entrância especial// e, ainda, //da mais elevada entrância//.

Com isso, permitiu-se certa adaptação às mudanças e aos interesses, tanto da instituição como da sociedade, mas limitada ainda a existência de castas internas nos moldes do Poder Judiciário, embora já não mais comungue da mesma finalidade e estrutura. Andaria melhor o legislador se estipulasse divisões administrativas próprias (classe ou categoria, por exemplo), segundo critérios mais relacionados com a natureza do Ministério Público, ou ainda se delegasse à lei própria a função de especificar a divisão administrativa. Nesse diapasão, foi a conclusão do trabalho elaborado pela Associação Paulista do Ministério Público: “O crescimento do Ministério Público, a ampliação de sua legitimidade, de seus poderes de ação e, sobretudo, o perfil de agente político que lhe foi conferido reclamam outro tipo de estrutura, inteiramente diferente((FERRAZ, A.A.M.C. (Coord.). **Um novo modelo de gestão para o Ministério Público**: base de uma necessária reengenharia institucional. São Paulo:  APMP, 2003. p. 31.))”.

A legitimação, enquanto justificativa do poder concedido à Instituição, deve sempre ser reconstruída e adequada às novas exigências, passando, necessariamente, pela revisão do procedimento e da regulamentação interna, com vistas a alçar o Ministério Público à couraça protetora da sociedade na garantia dos direitos a ele confiado.



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