a) Constituição Federal, art. 129, III:

São funções institucionais do Ministério Público:

[…]

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

b) Constituição Federal, art. 129, IX:

IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.

c) Lei nº 7.347/85, ACP, art. 5º, I:

Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).

d) Lei nº 7.347/85, ACP, art. 7°:

Se, no exercício de suas funções, os juízes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ação civil, remeterão peças ao Ministério Público para as providências cabíveis.

e) Lei nº 8.625/93, art. 25, IV, a:

Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:

[…]

IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:

a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos;

f) Estatuto do Idoso, art. 74, I:

Compete ao Ministério Público:

I – instaurar o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção dos direitos e interesses difusos ou coletivos, individuais indisponíveis e individuais homogêneos do idoso;

g) Lei nº 7.853/89, art. 3º, caput:

As ações civis públicas destinadas à proteção de interesses coletivos ou difusos das pessoas portadoras de deficiência poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal; por associação constituída há mais de 1 (um) ano, nos termos da lei civil, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista que inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção das pessoas portadoras de deficiência.

A respeito da relevante atribuição conferida ao Ministério Público na defesa de direitos chamados transindividuais, e sem a preocupação de discorrer sobre a conceituação e as distinções entre interesse difuso e coletivo, basta consignar que essa missão constitucional vem se consolidando e suscitando controvérsia apenas em alguns de seus contornos, sendo todavia reconhecida sem maiores debates na sua essência.

Neste terreno, desponta como aspecto a merecer especial atenção a possibilidade de controle jurisdicional de políticas públicas.

A presente abordagem tem como ponto de partida a regra do art. 5º, § 1°, da Constituição Federal: “As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata”.

O dispositivo abriga o propósito de extrair a máxima eficácia possível do texto constitucional, o que está em harmonia com a hodierna interpretação da Carta Política.

Significa dizer, por outras palavras, que, na esfera dos direitos fundamentais assegurados na Constituição, a formulação e implementação de políticas públicas aptas a garanti-los não se sujeita à discricionariedade do administrador. Ao revés, a inércia do poder público consiste, no dizer do Ministro Celso de Mello, em violação negativa da norma constitucional, ensejadora da atuação do poder judiciário.

Não se olvida que a prerrogativa de formular políticas públicas é inerente ao Executivo e ao Legislativo, nem se ignora que a implementação dessas políticas pressupõe prévia destinação de recursos.

Mas, vinculado o administrador à Constituição e às normas infraconstitucionais dotadas de eficácia, o eventual descumprimento do dever legal é que o subordinará ao controle do judiciário, intervenção que é excepcional.

Registre-se que o comando judicial não poderá ignorar as regras que regem a aplicação das verbas públicas, porém a alegada escassez orçamentária não se presta a justificar o inadimplemento estatal.

A doutrina e a jurisprudência atuais têm conciliado os aspectos atinentes à capacidade financeira do Estado – a reserva do possível – e o dever imposto por norma de eficácia plena que obriga à garantia de condições mínimas de existência – o mínimo existencial.

Vislumbra-se nessa equação a medida do controle judicial das políticas públicas.

E, como dito, derivando a interferência do descumprimento de dever legal, não haverá ofensa à separação dos poderes.

Note-se que velar pela execução de políticas públicas pressupõe acompanhar a elaboração do orçamento, já que é norma constitucional a vedação do “início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual” (art. 167, I).

A propósito do orçamento, colhe-se do art. 165 da CF que será estabelecido em lei de iniciativa do Poder Executivo, previstas ali três modalidades: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

O Plano Plurianual define as prioridades do governo por um período de quatro anos e estabelece ligação entre elas e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece as metas e prioridades da administração pública a serem observadas na Lei Orçamentária Anual. É com base na LDO que se elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte.

O Projeto de Lei Orçamentária deve observar as prioridades contidas no Plano Plurianual (PPA) e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo.

Na lição de José Nilo de Castro (in Direito Municipal Positivo. 5 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 336 ), a Lei Orçamentária Anual é a lei de meios e qualifica-se como periódica, especial e formal. Periódica porque tem configuração existencial válida em tempo certo: é anual. Especial, pois se trata de lei diferente, senão estranha ao painel de leis do processo legislativo, como diferente também é o seu processo legislativo. Formal, pois, a despeito de ter forma de lei, seu conteúdo não é normativo.

Além disso, a Lei Federal nº 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, consolida a unicidade do orçamento, dispondo que este deve conter todas as receitas e as despesas públicas.

Feitas essas observações, vale reproduzir a feliz síntese formulada por Marcus Aurélio de Freitas Barros, no Estatuto do Idoso Comentado, elaborado sob a coordenação de Naide Maria Pinheiro:

Fala-se num controle preventivo e concomitante dos orçamentos. Há alguns exemplos. Quanto ao controle preventivo, pode ser admitido: a) quando o orçamento estiver em dissonância com o plano plurianual ou com a lei de diretrizes orçamentárias; b) quando, no caso da saúde e educação, não se respeitar as verbas vinculadas (carimbadas); e, c) quando há necessidade de inclusão de verba no orçamento do ano seguinte.
No que toca ao controle concomitante, ou seja, durante a execução do orçamento, tem-se que é permitida a atuação do Poder Judiciário, no sentido de corrigir desvio de despesa, quando, por exemplo, estiver contemplada rubrica não prioritária, em detrimento de outra que o é. Admite-se, também, que pode ser exigida a liberação de verbas, quando estas existirem e não forem utilizadas regularmente. (p. 79).

Considerada, assim, a inafastável sujeição do administrador público às normas constitucionais e ordinárias, e tomada em linha de conta a mitigada discricionariedade em temas relacionados aos direitos sociais (acerca da fundamentalidade dos direitos sociais, vide STJ, REsp 811608 / RS), registre-se que a elaboração de políticas públicas em prol da população idosa deverá ter por norte os seguintes dispositivos:

a) Constituição Federal, art. 230:
A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.
§ 1º - Os programas de amparo aos idosos serão executados preferencialmente em seus lares.
§ 2º - Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuidade dos transportes coletivos urbanos.

b) Estatuto do Idoso, art. 3º:
É obrigação da família, da comunidade, da sociedade e do Poder Público assegurar ao idoso, com absoluta prioridade, a efetivação do direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, ao trabalho, à cidadania, à liberdade, à dignidade, ao respeito e à convivência familiar e comunitária.
Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende:
I– atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos órgãos públicos e privados prestadores de serviços à população;
II – preferência na formulação e na execução de políticas sociais públicas específicas;
III– destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção ao idoso;
IV– viabilização de formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso com as demais gerações;
V– priorização do atendimento do idoso por sua própria família, em detrimento do atendimento asilar, exceto dos que não a possuam ou careçam de condições de manutenção da própria sobrevivência;
VI– capacitação e reciclagem dos recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de serviços aos idosos;
VII– estabelecimento de mecanismos que favoreçam a divulgação de informações de caráter educativo sobre os aspectos biopsicossociais de envelhecimento;
VIII– garantia de acesso à rede de serviços de saúde e de assistência social locais.

c) Estatuto do Idoso, art. 10:
É obrigação do Estado e da sociedade, assegurar à pessoa idosa a liberdade, o respeito e a dignidade, como pessoa humana e sujeito de direitos civis, políticos, individuais e sociais, garantidos na Constituição e nas leis.
§ 1º O direito à liberdade compreende, entre outros, os seguintes aspectos:
I – faculdade de ir, vir e estar nos logradouros públicos e espaços comunitários, ressalvadas as restrições legais;
II – opinião e expressão;
III – crença e culto religioso;
IV – prática de esportes e de diversões;
V – participação na vida familiar e comunitária;
VI – participação na vida política, na forma da lei;
VII – faculdade de buscar refúgio, auxílio e orientação.
§ 2º O direito ao respeito consiste na inviolabilidade da integridade física, psíquica e moral, abrangendo a preservação da imagem, da identidade, da autonomia, de valores, idéias e crenças, dos espaços e dos objetos pessoais.
§ 3º É dever de todos zelar pela dignidade do idoso, colocando-o a salvo de qualquer tratamento desumano, violento, aterrorizante, vexatório ou constrangedor.

Quanto aos direitos da pessoa com deficiência, merecem menção as regras que se seguem:

a) Constituição Federal, art. 23, II:
É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

b) Lei nº 7.853/89, art. 1°, § 2°:
Ficam estabelecidas normas gerais que asseguram o pleno exercício dos direitos individuais e sociais das pessoas portadoras de deficiências, e sua efetiva integração social, nos termos desta Lei.
§ 2º As normas desta Lei visam garantir às pessoas portadoras de deficiência as ações governamentais necessárias ao seu cumprimento e das demais disposições constitucionais e legais que lhes concernem, afastadas as discriminações e os preconceitos de qualquer espécie, e entendida a matéria como obrigação nacional a cargo do Poder Público e da sociedade.

c) Lei nº 7.853/89, art. 2°:
Ao Poder Público e seus órgãos cabe assegurar às pessoas portadoras de deficiência o pleno exercício de seus direitos básicos, inclusive dos direitos à educação, à saúde, ao trabalho, ao lazer, à previdência social, ao amparo à infância e à maternidade, e de outros que, decorrentes da Constituição e das leis, propiciem seu bem-estar pessoal, social e econômico.
Parágrafo único. Para o fim estabelecido no caput deste artigo, os órgãos e entidades da administração direta e indireta devem dispensar, no âmbito de sua competência e finalidade, aos assuntos objetos desta Lei, tratamento prioritário e adequado, tendente a viabilizar, sem prejuízo de outras, as seguintes medidas:
I - na área da educação:
• a inclusão, no sistema educacional, da Educação Especial como modalidade educativa que abranja a educação precoce, a pré-escolar, as de 1º e 2º graus, a supletiva, a habilitação e reabilitação profissionais, com currículos, etapas e exigências de diplomação próprios;
• a inserção, no referido sistema educacional, das escolas especiais, privadas e públicas;
• a oferta, obrigatória e gratuita, da Educação Especial em estabelecimento público de ensino;
• o oferecimento obrigatório de programas de Educação Especial a nível pré-escolar, em unidades hospitalares e congêneres nas quais estejam internados, por prazo igual ou superior a um ano, educandos portadores de deficiência;
• o acesso de alunos portadores de deficiência aos benefícios conferidos aos demais educandos, inclusive material escolar, merenda escolar e bolsas de estudo;
• a matrícula compulsória em cursos regulares de estabelecimentos públicos e particulares de pessoas portadoras de deficiência capazes de se integrarem no sistema regular de ensino;
II - na área da saúde:
• a promoção de ações preventivas, como as referentes ao planejamento familiar, ao aconselhamento genético, ao acompanhamento da gravidez, do parto e do puerpério, à nutrição da mulher e da criança, à identificação e ao controle da gestante e do feto de alto risco, à imunização, às doenças do metabolismo e seu diagnóstico e ao encaminhamento precoce de outras doenças causadoras de deficiência;
• o desenvolvimento de programas especiais de prevenção de acidente do trabalho e de trânsito, e de tratamento adequado a suas vítimas;
• a criação de uma rede de serviços especializados em reabilitação e habilitação;
• a garantia de acesso das pessoas portadoras de deficiência aos estabelecimentos de saúde públicos e privados, e de seu adequado tratamento neles, sob normas técnicas e padrões de conduta apropriados;
• a garantia de atendimento domiciliar de saúde ao deficiente grave não internado;
• o desenvolvimento de programas de saúde voltados para as pessoas portadoras de deficiência, desenvolvidos com a participação da sociedade e que lhes ensejem a integração social;
III - na área da formação profissional e do trabalho:
• o apoio governamental à formação profissional, e a garantia de acesso aos serviços concernentes, inclusive aos cursos regulares voltados à formação profissional;
• o empenho do Poder Público quanto ao surgimento e à manutenção de empregos, inclusive de tempo parcial, destinados às pessoas portadoras de deficiência que não tenham acesso aos empregos comuns;
• a promoção de ações eficazes que propiciem a inserção, nos setores públicos e privado, de pessoas portadoras de deficiência;
• a adoção de legislação específica que discipline a reserva de mercado de trabalho, em favor das pessoas portadoras de deficiência, nas entidades da Administração Pública e do setor privado, e que regulamente a organização de oficinas e congêneres integradas ao mercado de trabalho, e a situação, nelas, das pessoas portadoras de deficiência;
IV - na área de recursos humanos:
• a formação de professores de nível médio para a Educação Especial, de técnicos de nível médio especializados na habilitação e reabilitação, e de instrutores para formação profissional;
• a formação e qualificação de recursos humanos que, nas diversas áreas de conhecimento, inclusive de nível superior, atendam à demanda e às necessidades reais das pessoas portadoras de deficiências;
• o incentivo à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico em todas as áreas do conhecimento relacionadas com a pessoa portadora de deficiência;
V - na área das edificações:
a) a adoção e a efetiva execução de normas que garantam a funcionalidade das edificações e vias públicas, que evitem ou removam os óbices às pessoas portadoras de deficiência, permitam o acesso destas a edifícios, a logradouros e a meios de transporte.