A Constituição Imperial de 1824 não dispunha sobre o Ministério Público como instituição, tanto que, no capítulo reservado ao Senado (Capítulo III), previa o seu art. 48:
“No juízo dos crimes cuja acusação não pertence à Câmara dos Deputados, acusará o Procurador da Coroa, e Soberania Nacional.”
A primeira Constituição da República, que é a de 1891, também não tratava do Ministério Público como instituição, dispondo sobre a matéria o Título I, na Secção III, reservada ao Poder Judiciário, estabelecendo no seu art. 58, § 2º:
“O Presidente da Republica designará, dentre os membros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador Geral da República, cujas atribuições se definirão em lei”.
Nas suas disposições gerais, art. 81, § 1º, previa a CF/1891:
“A lei marcará os casos e a forma da revisão, que poderá ser requerida pelo sentenciado, por qualquer do povo, ou ex officio pelo Procurador-Geral da República.”
A Constituição de 1934 foi a primeira a dispor sobre o Ministério Público em dimensão nacional1), conferindo-lhe seção própria, porém inserida entre os órgãos de cooperação nas atividades governamentais (Título I, Capítulo VI, Seção I, arts. 95 a 98). O Ministério Público estava incluído ao lado do Tribunal de Contas e dos Conselhos Técnicos. Dispunha o art. 95 da CF/34:
“O Ministério Público será organizado na União, no Distrito Federal e nos Territórios por lei federal, e, nos Estados, pelas leis locaes.”
Os parágrafos 1º, 2º e 3º do art. 95 consagraram as primeiras garantias constitucionais do Ministério Público. Em relação aos subsídios, a equiparação aos Ministros, no plano do Ministério Público Federal, e aos Desembargadores, no plano do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios, somente era estendida aos Chefes do Ministério Público, os quais não precisavam ser de carreira. Em relação aos demais membros nomeados mediante concurso público, dispunha o § 3º do art. 95:
“Os membros do Ministério Público criado por lei federal e que sirvam nos juízos comuns serão nomeados mediante concurso e só perderão os cargos, nos termos da lei, por sentença judiciária, ou processo administrativo, no qual lhes seja assegurada a ampla defesa.”
A Constituição Federal autoritária de 1937 é apontada por Hugo Nigro Mazzilli como um severo retrocesso em relação ao Ministério Público. Somente alguns artigos esparsos do capítulo reservado ao Supremo Tribunal Federal (arts. 97 a 102) faziam menção a escolha e demissão do Procurador-Geral da República e competência para o seu julgamento.
A Constituição democrática de 1946 tornou a conferir caráter nacional ao Ministério Público, disciplinando-o no Título III — Do Ministério Público (arts. 125 a 128). Previa o art. 125:
“A lei organizará o Ministério Público da União junto à justiça comum, à militar, à eleitoral e à do trabalho.”
O art. 127 inseria, no plano constitucional, várias garantias ao Ministério Público:
“Os membros do Ministério Público da União, do Distrito Federal e dos Territórios ingressarão nos cargos iniciais da carreira mediante concurso. Após dois anos de exercício, não poderão ser demitidos senão por sentença judiciária ou mediante processo administrativo em que lhes faculte ampla defesa; nem removidos, a não ser mediante representação motivada do chefe do Ministério Público, com fundamento em conveniência do serviço”.
Entretanto, a chefia do Ministério Público continuava a ser um cargo de livre nomeação do Chefe do Executivo.
A CF/1967, promulgada sob o golpe militar de 1964, inseria o Ministério Público no capítulo do Poder Judiciário (art. 137 a 139) e mantinha, em geral, as garantias já conferidas a esta Instituição pelas Constituições de 1934 e 1946. Previa o art. 137:
“A lei organizará o Ministério Público da União junto aos juízes e tribunais federais”.
O Chefe do Ministério Público continuava sendo escolhido livremente pelo Chefe do Executivo.
A Carta Constitucional de 1969 inseria o Ministério Público no Capítulo do Executivo, mantendo, em linhas gerais, suas garantias e atribuições anteriores, aumentando, porém, as atribuições do Procurador-Geral da República. O Chefe do Ministério Público continuava sendo escolhido livremente pelo Chefe do Executivo.
A previsão de criação de Lei Complementar para o estabelecimento de normas gerais a serem seguidas pelo Ministério Público Estadual representou um avanço decorrente da Emenda Constitucional nº 7 de 19772).
Somente com a CF/88 foi que o Ministério Público se consagrou como uma instituição constitucional fundamental do Estado Democrático de Direito. Ele foi inserido na Magna Carta de 1988, no Título IV - Da Organização dos Poderes porém em capítulo separado dos demais Poderes do Estado, intitulado Das Funções Essenciais à Justiça, dentro do qual lhe é deferida uma seção própria (art. 127 até art. 130 da CF/88).
O perfil constitucional do Ministério Público está estabelecido no art. 127, caput, da Constituição, que o define como
“[…] instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.”
O art. 129 da CF/88 confirma o perfil social e democrático da Instituição, pelo rol das atribuições conferidas a ela.
Se o Ministério Público é defensor do regime democrático e, se a República Federativa do Brasil constitui-se em um Estado Democrático de Direito, o Ministério Público tornou-se, com a CF/88, instituição constitucional fundamental do Estado Democrático de Direito uma vez que todas as diretrizes do Estado Democrático de Direito, tais como a priorização da tutela jurídica preventiva, a tutela jurídica ampla e irrestrita a direitos individuais e coletivos, a transformação da realidade social, entre outras, são os legítimos parâmetros que delineiam tal Instituição Ministerial no contexto constitucional atual3).
Foi realmente a partir da CF/88 que a instituição Ministério Público passou a ser legítima defensora dos direitos fundamentais, individuais e coletivos, direitos esses protegidos constitucionalmente como cláusulas pétreas.
A Emenda Constitucional nº 45/2004 criou o Conselho Nacional do Ministério Público, inserindo na CF/88 o art. 130-A, sendo que suas atribuições e compromissos constitucionais devem ter como parâmetros o Ministério Público e suas atribuições e garantias constitucionais como cláusulas pétreas.
Embora muitas das mudanças impingidas à Instituição Ministerial tenham sido descritas no capítulo da Constituição que trata do Poder Judiciário, essas inovações também se aplicam, em regra, no âmbito do Ministério Público, tendo em vista a cláusula constitucional de reciprocidade e simetria expressamente prevista entre essas duas importantes instituições no § 4º do art. 129 da Lei Fundamental.
As mais importantes mudanças ou readequações do modelo estrutural ministerial constantes nessa emenda foram:
O Ministério Público está inserido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 no Título IV — Da Organização dos Poderes —, porém, em seção própria (arts. 127 a 130 da CF/88), no capítulo Das Funções Essenciais à Justiça. Está, portanto, separado dos demais Poderes do Estado.
O perfil constitucional do Ministério Público está estabelecido pelo art. 127, caput, da Constituição. É, com base na definição de suas atribuições, uma instituição permanente e, assim sendo, cláusula pétrea, instituída para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses fundamentais da sociedade, individuais indisponíveis e sociais.
No Direito Comparado, diferentemente do que acontece no Brasil atualmente, a melhor doutrina não vê no Ministério Público um legítimo e seguro defensor dos interesses e direitos massificados e aponta como óbices a falta de independência e de especialização dessa Instituição e, como consequência, as ingerências políticas espúrias. Todavia, Mauro Cappelletti, como crítico da outorga dessa espécie de atribuição ao Ministério Público, já ressaltou que esses obstáculos não se aplicam ao Ministério Público brasileiro, sobretudo depois que a sua independência foi assegurada pela Constituição de 1988.
Após o advento da referida Constituição, que representa a maior conquista do Ministério Público brasileiro, outras leis vieram para possibilitar a efetividade das tarefas constitucionais da Instituição, explicitando suas atribuições e legitimando-a expressamente para a atuação na tutela, especialmente, das pessoas portadoras de necessidades especiais (Lei nº 7.853/89), dos investidores no mercado de valores mobiliários (Lei nº 7.913/89), da criança e do adolescente (Lei nº 8.069/90), do consumidor (Lei nº 8.078/90), do patrimônio público (Lei nº 8.429/92 e Lei 8.625/93), da ordem econômica e da livre concorrência (Lei nº 8.884/94), do idoso (Lei nº 10.741/03), etc.
Como escreve Antônio Alberto Machado, a evolução histórica permite observar a vocação democrática do Ministério Público6), o qual hoje, com o papel que lhe é reservado pela Constituição, é instituição de fundamental importância para a transformação da realidade social e a efetivação do Estado Democrático de Direito.
Há quem sustente que o Ministério Público estaria atrelado ao Poder Legislativo, a este incumbida a elaboração da lei e àquele, a fiscalização do seu fiel cumprimento. Há quem defenda que a atividade do Ministério Público é eminentemente jurisdicional, razão pela qual estaria ele atrelado ao Poder Judiciário. E há, ainda, quem afirme que a função do Ministério Público é administrativa, pois ele atua com o fim de promover a execução das leis, e estando atrelado ao Poder Executivo7).
Nenhuma dessas concepções encontra respaldo perante o Texto Constitucional de 1988 que, além de ampliar muito o campo de atribuição do Ministério Público, conferiu-lhe autonomia administrativa e funcional (art. 127, § 2º, da CF/88), colocou-o em capítulo separado dos outros Poderes do Estado, traçou os seus princípios institucionais (art. 127, § 1º, da CF/88) e, ainda, conferiu garantias funcionais aos seus órgãos de execução para o exercício independente do mister constitucional (art. 127, § 5º, inciso I, alíneas “a”, “b” e “c”).
Assim, entendemos que, das concepções sobre a natureza institucional do Ministério Público, a que melhor explica a sua postura institucional é a que o desloca da sociedade política, como órgão repressivo do Estado, para a sociedade civil, como legítimo e autêntico defensor da sociedade8). Esse deslocamento se justificaria por três razões fundamentais. A primeira seria a social, que se originou com a vocação do Ministério Público para a defesa da sociedade: ele assumiu paulatinamente um compromisso com a sociedade no transcorrer de sua evolução histórica. A segunda seria a política, que foi surgindo com a vocação da Instituição para a defesa da democracia e das instituições democráticas. A terceira seria a jurídica, que se efetivou com a Constituição de 1988, que concedeu ao Órgão autogestão administrativa e funcional e lhe conferiu várias atribuições para a defesa dos interesses primaciais da sociedade.
Em verdade, o deslocamento do Ministério Público da sociedade política para a sociedade civil é muito mais funcional que administrativo, pois, administrativamente, o Ministério Público ainda permanece com estrutura de instituição estatal, com quadro de carreira, lei orgânica própria e vencimentos advindos do Estado, o que é fundamental para que ele tenha condições de exercer o seu papel constitucional em pé de igualdade com os Poderes estatais por ele fiscalizados.
Escreve Marcelo Pedroso Goulart:
“Integrando a sociedade civil, o Ministério Público, nos limites de suas atribuições, deve participar efetivamente do ‘processo democrático’, alinhando-se com os demais órgãos do movimento social comprometidos com a concretização dos direitos já previstos e a positivação de situações novas que permitam o resgate da cidadania para a maioria excluída desse processo, numa prática transformadora orientada no sentido da construção da nova ordem, da nova hegemonia, do ‘projeto democrático’”9).
Neste novo perfil constitucional do Ministério Público, Marcelo Pedroso Goulart sustenta que existem dois modelos de Ministério Público: o demandista e o resolutivo. O demandista, que ainda prevalece, é o que atua perante o Poder Judiciário como agente processual, transferindo a esse órgão a resolução de problemas sociais, o que de certa forma, afirma o autor, é desastroso, já que o Judiciário ainda responde muito mal às demandas que envolvam os direitos massificados10). O modelo resolutivo é o que atua no plano extrajurisdicional, como um grande intermediador e pacificador da conflituosidade social.
Marcelo Goulart ressalta que é imprescindível que se efetive o Ministério Público resolutivo, levando-se às últimas consequências o princípio da autonomia funcional com a atuação efetiva na tutela dos interesses ou direitos massificados11). Para tanto, é imprescindível que o órgão de execução do Ministério Público tenha consciência dos instrumentos de atuação que estão à sua disposição, tais como o inquérito civil, o termo de ajustamento de conduta, as recomendações, as audiências públicas, de sorte a fazer o seu uso efetivo e legítimo.
Portanto, nesse contexto, a atuação extrajurisdicional da Instituição é fundamental para a proteção e a efetivação dos direitos ou interesses sociais. A transferência para o Poder Judiciário, por intermédio das ações coletivas previstas, da solução dos conflitos coletivos não tem sido tão eficaz, pois, em muitos casos, o Poder Judiciário não tem atuado na forma e no rigor esperados pela sociedade. Muitas vezes os juízes extinguem os processos coletivos sem o necessário e imprescindível enfrentamento do mérito. Essa situação tem mudado, mas de forma muito lenta e não retilínea. Não se nega aqui a importância do Poder Judiciário no Estado Democrático de Direito; ao contrário, o que se constata e deve ser ressaltado é o seu despreparo para a apreciação das questões sociais fundamentais. Um Judiciário preparado e consciente de seu papel é das instâncias mais legítimas e democráticas para conferir proteção e efetividade aos direitos e aos interesses primaciais da sociedade.
Novamente, Marcelo Goulart propõe que o Ministério Público deve:
“[…] transformar-se em efetivo agente político, superando a perspectiva meramente processual da sua atuação; atuar integradamente e em rede, nos mais diversos níveis – local, regional, estatal, comunitário e global –, ocupando novos espaços e habilitando-se como negociador e formulador de políticas públicas; transnacionalizar sua atuação, buscando parceiros no mundo globalizado, pois a luta pela hegemonia (a guerra de posição) está sendo travada no âmbito da ‘sociedade civil planetária’; buscar a solução judicial depois de esgotadas todas as possibilidades políticas e administrativas de resolução das questões que lhe são postas (ter o judiciário como espaço excepcional de atuação)”.12)
O Ministério Público resolutivo, portanto, é um canal fundamental para o acesso da sociedade, especialmente das suas partes mais carentes e dispersas, a uma ordem jurídica realmente mais legítima e justa. Os membros da Instituição devem encarar suas atribuições como verdadeiros trabalhadores sociais, cuja missão principal é o resgate da cidadania e a efetivação dos valores democráticos fundamentais13).