Manual de Atuação Funcional do MPMG

O eminente doutrinador e atual Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Antônio Herman Benjamin, em crítica à atuação do Ministério Público na defesa do meio ambiente, aponta o judicialismo como uma das características marcantes do modelo tradicional de agir do Parquet, fulcrado no equívoco de se imaginar que o processo judicial é sempre a melhor forma de solução dos conflitos ambientais.

Alertando para o risco de se construir um modelo ministerial em que o Promotor de Justiça restringe sua atuação aos autos judiciais, transformando a Promotoria em casulo, protetor num sentido, mas profundamente limitante num outro, o Mestre assim adverte:

A atuação do Ministério Público sofre de um apego exagerado a soluções judiciais, sob a equivocada idéia de que o mandamento constitucional que obriga a intervenção institucional cumpre-se em grande medida no momento da propositura da ação civil pública. Na verdade, tão ou mais relevante que a utilização de ação civil pública é a formulação e acompanhamento de projetos legislativos (ordinários ou regulamentares), o controle do exercício do poder de polícia pelos órgãos ambientais (em especial a expedição de licenças) e a própria atividade de prevenção como um todo.¹⁾

Marcelo Pedroso Goulart, também criticando o modelo demandista de atuação ministerial, pondera:

O membro do Ministério Público deve ter claro que sua atuação não se limita ao processo, sob pena de total ineficácia social de seu trabalho. Os conflitos decorrentes da tutela desses interesses superam, evidentemente, os aspectos jurídico-processuais e a arena de luta não se restringe ao espaço físico dos tribunais.²⁾

Realmente, o acesso a uma ordem de valores e direitos fundamentais não se alcança somente na via judiciária, pelo que é necessário que, paralelamente às formas de resolução de conflitos pelo Poder Judiciário, sejam postos à disposição da população e dos órgãos competentes meios alternativos de resolução de conflitos, na busca da justiça e da paz social. A resolução dos conflitos ambientais mediante a construção do consenso entre as partes envolvidas, viabilizando a adoção das medidas a serem tomadas em prol do ambiente, são as mais indicadas.³⁾

Com efeito, não se concebe hodiernamente que os membros do Ministério Público – mormente os que atuam na defesa de direitos difusos e coletivos – se transformem em meros e contumazes repassadores de demandas ao Poder Judiciário, como se acometidos do chamado complexo de Pilatos, caracterizado por lavar as mãos e transferir a responsabilidade pela resolução de determinado problema a terceira pessoa. Como bem ressalta Jaques de Camargo Penteado: “Um Promotor de Justiça não é o porteiro de teatro que anseia pelo encerramento do recital para fechar as portas do edifício”.⁴⁾

Essa concepção de um Ministério Público demandista – em que o membro do Parquet tem como horizonte unicamente a atuação perante o Poder Judiciário, sendo um mero agente processual – se opõe à moderna tendência de se privilegiar a atuação do Ministério Público resolutivo, marcado pela tentativa de esgotar todas as possibilidades políticas e administrativas de resolução das questões que lhe são postas (soluções negociadas).⁵⁾

Salienta Marcelo Pedroso Goulart que a atuação demandista do Ministério Público é marcada pela transferência para o Poder Judiciário, por via ação civil pública, da solução de todas as questões que lhe são oferecidas pela sociedade. Trata-se de um Ministério Público dependente do Judiciário, em que os resultados práticos da atuação ministerial são desastrosos, pois o Judiciário, não raras vezes, responde mal às demandas que envolvem interesses coletivos e difusos, negando vigência aos novos direitos sociais consagrados na Constituição de 1988 e nas leis democratizantes.⁶⁾

Em contrapartida, conforme disse bem Ximena Cardozo Ferreira, na esfera extrajudicial trata-se com o consenso, de modo que o Ministério Público conta com boa vontade do responsável para o cumprimento voluntário das obrigações, o que deixa de ocorrer quando há o ajuizamento de demanda no Poder Judiciário. De outra parte, extrajudicialmente, pode o Ministério Público obter resultados mais efetivos, não só pela celeridade ou até imediatidade, mas também pela qualidade da atitude pretendida.⁷⁾

Realmente, ante a notória ineficiência da máquina judiciária brasileira, tem prevalecido, nos dias atuais, a tendência de se incentivar a atuação ministerial resolutiva, orientada pela politização e desjurisdicionalização de suas atividades (o acionamento do Poder Judiciário como ultima ratio). De fato, tem a Instituição – em saudável evolução interna – optado hodiernamente pela busca da composição na via administrativa, relegando a judicialização das questões ambientais a segundo plano (na hipótese de insucesso extrajudicial).⁸⁾

Sílvia Cappelli elenca os motivos dessa novel posição institucional:

a) morosidade no julgamento das demandas – mesmo reconhecendo-se a costumeira complexidade das ações civis públicas por envolverem a formação de uma prova altamente técnica, a qualidade de título executivo extrajudicial do compromisso de ajustamento, expressamente prevista em lei e confirmada pela jurisprudência, confere inegável vantagem à utilização do segundo, comparativamente à primeira.
b) é ainda preponderante a visão privatista da propriedade, a opção pelos valores da livre iniciativa e do crescimento econômico em detrimento das questões ambientais nos arestos que apreciam a matéria;
c) maior abrangência do compromisso de ajustamento do que da decisão judicial em face dos reflexos administrativos e criminais;
d) menor curso, já que o acesso à Justiça é caro (v. g. custo pericial, honorários advocatícios);
e) maior reflexo social da solução extrajudicial, ao permitir o trato de problemas sob diversas óticas: por ecossistemas e por bacias hidrográficas (promotorias regionais, temáticas e volantes), por assuntos (permitindo estabelecer prioridades, bem como a realização de audiências públicas e a intervenção da comunidade, o que resultará na obtenção de decisões consensuais e, conseqüentemente, maior efetividade do trabalho).

No campo prático, para alcançar esse patamar de resolutividade, o Ministério Público deve:⁹⁾

a) transformar-se em efetivo agente político, superando a perspectiva meramente processual da sua atuação;
b) atuar integradamente e em rede nos mais diversos níveis – local, regional, estatal, comunitário e global –, ocupando novos espaços e habilitando-se como negociador e formulador de políticas públicas;
c) transnacionalizar sua atuação, buscando parceiros no mundo globalizado, pois a luta pela hegemonia (a guerra de posição) está sendo travada no âmbito da sociedade civil planetária;
d) buscar a solução judicial depois de esgotadas todas as possibilidades políticas e administrativas de resolução das questões que lhe são postas (ter o Judiciário como espaço excepcional de atuação).

O ilustrado Professor Gregório Assagra de Almeida destaca igualmente a importância da atuação resolutiva do Ministério Público para defesa dos interesses coletivos, asseverando com absoluta propriedade:

É de fundamental importância a atuação do Ministério Público para a proteção dos direitos ou interesses coletivos no plano extrajurisdicional. A transferência para o Poder Judiciário, por intermédio das ações coletivas previstas (como a principal delas, a ACP), da solução dos conflitos coletivos não tem sido eficaz, pois, em muitos casos, o Poder Judiciário não tem atuado na forma e rigor esperados pela sociedade; muitas vezes extingue os processos coletivos sem o necessário e imprescindível enfrentamento do mérito. Não se nega aqui a importância do Poder Judiciário no Estado Democrático de Direito; ao contrário, o que se constata e deve ser ressaltado é o seu despreparo para a apreciação das questões sociais fundamentais. Um Judiciário preparado e consciente de seu papel é a instância mais legítima e democrática para dar efetividade aos direitos e interesses primaciais da sociedade.
O papel do Ministério Público resolutivo na defesa dos interesses sociais deve ser exercido de forma efetiva em todas as suas esferas de atuação. Na área criminal, é imprescindível a sua inserção no seio social, para que se inteire das verdadeiras causas da criminalidade e exija políticas públicas de atuação dos órgãos públicos, além de atuar diretamente na investigação das condutas criminosas que mais abalam a sociedade; combaterá, assim, o crime organizado da forma mais efetiva possível. No campo dos direitos ou interesses coletivos, o Ministério Público deverá atuar de forma preventiva, para evitar a violação desses direitos sociais, instaurando os procedimentos necessários para esse fim, e de forma repressiva, com a realização de termo de ajustamento de conduta, visando a reparação dos danos causados no seio social.
[…]
O Ministério Público resolutivo, portanto, é um canal fundamental para o acesso a uma ordem jurídica realmente legítima e justa. Os membros dessa instituição democrática devem encarar suas atribuições como verdadeiros trabalhadores sociais, cuja missão principal é o resgate da cidadania e a efetivação dos valores democráticos.¹⁰⁾

Há de se ressaltar que a opção pelos meios de solução extrajudicial de conflitos não pode dar-se apenas em razão da lentidão dos processos e com o intuito de desafogar o Poder Judiciário, mas, sobretudo, com o intuito e o cuidado de assegurar a garantia dos direitos fundamentais. A adoção de meios alternativos de resolução de conflitos representa tentativa efetiva de aumentar o acesso à justiça, uma vez que não se pode confundir o acesso ao judiciário com o acesso à justiça. O acesso à justiça é um direito fundamental que deve ser garantido por um Estado que pretenda não apenas proclamar, mas efetivamente assegurar direitos a todos. E o alcance aos direitos individuais e sociais garantidos pela Constituição pode ser obtido tanto na via jurisdicional e formal, como na via alternativa de solução de conflitos por meios extrajudiciais.¹¹⁾

Com efeito, numa época em que se privilegia a atuação do poder público como parceiro da resolução dos conflitos em detrimento do seu atuar repressivo e cominatório, até mesmo como meio de aumentar a efetividade do controle social pela conhecida falibilidade do nosso aparelho jurisdicional, é importante aproveitar-se de todas as formas alternativas de resolução dos conflitos que se encontram previstas no sistema, como meio de legitimar os atos do poder e levar a uma menor resistência das partes em conflito, assegurando o alcance consensual da Justiça.

Trata-se de um novo enfoque de acesso à Justiça, que tem um alcance extremamente amplo, concentrando sua atenção no conjunto geral de instituições e mecanismos, pessoas e procedimentos capazes de prevenir e solucionar disputas nas sociedades modernas, deixando de lado a ultrapassada cultura do litígio. Nesse sentido, a diversificação das formas de acesso à justiça mostra-se como uma providência indispensável e elementar para alcançar os objetivos fundamentais da República Federativa Brasileira como verdadeiro Estado Democrático de Direito, uma vez que contribui para a construção de uma sociedade mais justa e solidária, para a afirmação da dignidade da pessoa humana e para a promoção do bem coletivo.

Não resta dúvida de que, voltando suas forças primeiramente para uma forma de atuação resolutiva, o Ministério Público estará apto a cumprir a função mediadora que o mundo contemporâneo requer, habilitando-se como agente privilegiado na luta pela democratização das relações sociais e pela globalização dos direitos da cidadania.

Assim, para a solução dos conflitos ambientais, mostra-se como recomendável a adoção primordial das vias alternativas, que levam à construção de uma solução negociada, garantindo-se o célere acesso à justiça e evitando-se prejuízos para o meio ambiente e para a sociedade como um todo.

O acionamento da via judiciária deve ser deixado para os casos em que todas as tentativas de solução extrajudicial mostraram-se frustradas ou quando a transação e o consenso não forem permitidos pela legislação vigente, como é o caso da responsabilização por atos de improbidade administrativa.¹²⁾

A nova escala de prioridades que foi instituída pela Constituição Federal de 1988 no plano principiológico da atuação do novel Parquet acabou por conferir redobrada importância às atribuições extrajudiciais. Essa forma de controle da legalidade e do cumprimento dos direitos assegurados pela Constituição, própria da função de ombudsman¹³⁾, é uma valiosa ferramenta de defesa da ordem jurídica e do regime democrático, deveres impostos pelo art. 127 da lex fundamentalis.¹⁴⁾

Realmente, não resta dúvida de que ao Ministério Público brasileiro foi conferida uma função de ombudsman (defensor do povo – art. 129, II, CF/88), visto que lhe compete agir como um dos instrumentos de tutela do cidadão na busca do reconhecimento dos seus direitos, e, sobretudo, do respeito dos órgãos públicos àqueles que os procuram.

Essa função de ombudsman outorgada ao Ministério Público brasileiro tem suas origens vinculadas à legislação escandinava, onde tal agente atua como ponto de convergência de críticas, denúncias e sugestões, devendo providenciar a extração de seu sumo e, posteriormente, encaminhar recomendações de aperfeiçoamento aos respectivos órgãos, sem prejuízo da remessa de elementos necessários aos agentes responsáveis pelo controle repressivo.¹⁵⁾

Em nossa realidade, as reuniões e audiências públicas, bem como a expedição de recomendações pelo Ministério Público, são algumas das formas de expressão da atividade própria do ombudsman, figura trazida em boa hora para o nosso ordenamento jurídico, uma vez que permite o acesso à Justiça sem a necessidade do acionamento do Poder Judiciário.

Indicamos, a seguir, alguns aspectos que devem ser verificados pelos Promotores de Justiça de Defesa do Patrimônio Cultural, a fim de alcançar a melhor proteção dos bens culturais, principalmente pelos municípios:

1. Legislação abrangente e adequada

Ter uma legislação vaga e imprecisa sobre o patrimônio cultural pouco adianta. A legislação municipal deve ser abrangente, contemplando, de forma clara e pormenorizada, os diversos instrumentos e órgãos de defesa e promoção do patrimônio cultural (tais como registro do patrimônio imaterial, inventário e seu regime jurídico, tombamento, gestão documental, poder de polícia, infrações e sanções administrativas, educação patrimonial, Conselho e Fundo Municipal de Patrimônio Cultural, entre outros).

Por isso, os Promotores devem estimular a edição de normas que contemplem os diversos instrumentos protetivos (tais como registros, inventários, tombamento, gestão documental, poder de polícia, educação patrimonial, etc.) e os órgãos de defesa e promoção do patrimônio cultural (Departamento, Conselho e Fundo Municipal de Patrimônio Cultural).

2. Conselho Municipal de Defesa do Patrimônio Cultural capacitado e atuante

O Conselho Municipal de Defesa do Patrimônio Cultural deve ser representativo dos diversos segmentos da sociedade civil e do poder público, exercendo suas competências de maneira independente, sempre embasado em fundamentos técnicos e na lei. Não basta a mera criação formal (no papel) do Conselho. Ele deve funcionar efetivamente, e os Conselheiros devem estar devidamente capacitados para tanto.

3. Fundo Municipal do Patrimônio Cultural em funcionamento

A criação do FUMPAC (Fundo Municipal do Patrimônio Cultural) objetiva facilitar a adoção de medidas de defesa e promoção do patrimônio cultural, mediante a previsão de recursos financeiros específicos para ações de preservação e conservação de bens culturais, além do fortalecimento e capacitação dos órgãos envolvidos com a temática. Trata-se de um dos mais importantes instrumentos para o funcionamento eficiente, democrático e sustentável de políticas de proteção ao patrimônio cultural comprometidas com resultados.

Os valores recebidos a título de ICMS Cultural devem ser destinados ao Fundo para que sua aplicação se dê, sobretudo, em benefício da conservação e promoção dos bens responsáveis pela geração dos recursos.

Com a instituição e o funcionamento adequado do Fundo, saem ganhando o patrimônio cultural, a comunidade e o poder público.

Por isso, recomenda-se aos Promotores de Justiça com atribuição na defesa do patrimônio cultural e turístico que adotem as medidas cabíveis para que os valores recebidos pelos Municípios a título de ICMS Cultural (Lei Robin Hood) sejam prioritariamente revertidos em benefício da preservação e conservação de bens culturais protegidos.

4. Busca de fontes alternativas de recursos para investimentos na área

Existem diversas possibilidades de conseguir recursos extraorçamentários para investimento na defesa do patrimônio cultural. O Fundo Estadual de Cultura (FEC), o Fundo Federal de Direitos Difusos Lesados (FUNDIF), o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), além de programas específicos do Ministério das Cidades e do Ministério do Turismo, são algumas das alternativas de obter recursos para a restauração de bens culturais, elaboração de plano diretor, etc. É preciso manter contato constante com esses órgãos.

5. Equipe técnica capacitada

O município deve contar com profissionais com qualificação técnica necessária à gestão adequada dos bens culturais (arquiteto, historiador, etc). Os profissionais devem estar disponíveis para prestar seus serviços de modo contínuo, e não esporádico. É até mesmo possível a formação de consórcios entre municípios para essa finalidade.

6. Publicidade dos atos relativos ao patrimônio cultural

Todos os atos relativos à proteção e à gestão do patrimônio cultural devem ser amplamente divulgados para conhecimento da população em geral, pois são atos públicos. Sugere-se a publicação de atas de reunião do Conselho Municipal, Deliberações, Decretos, Fichas de Inventário, etc., nos meios de comunicação local (jornais, informativos, etc.) e também na internet.

7. Edição de Plano Diretor

O Plano Diretor é uma das leis mais importantes para a organização e desenvolvimento sustentável dos municípios, uma vez que é a base de todo o planejamento das cidades, e tem como objetivo o bem-estar dos habitantes.

O Plano Diretor não é uma mera formalidade, mas sim um instrumento importantíssimo para o desenvolvimento sustentável das cidades e para a proteção de seus atrativos culturais e turísticos, uma vez que estabelece as bases legais e os mecanismos necessários para isso. Várias Universidades e Fundações Públicas prestam assessoria aos municípios para a elaboração de planos diretores.

8. Envolvimento com outros órgãos de proteção

A atuação do município na defesa do patrimônio cultural não deve ser solitária. Ao contrário, convém que os municípios busquem maior aproximação e celebração de parcerias com os demais órgãos de proteção e fiscalização, tais como: Ministério da Cultura, IPHAN, Secretaria Estadual de Cultura, IEPHA, Corpo de Bombeiros, CREA etc.

9. Desenvolvimento contínuo de ações de educação patrimonial e promoção do patrimônio cultural

A educação patrimonial é um dos instrumentos mais importantes para a defesa do patrimônio cultural, pois exerce a função de interligar o indivíduo ao seu passado, de maneira tal que os bens culturais portadores de memória começam a ser valorizados e tendem a ser preservados.

As ações de educação patrimonial devem ocorrer durante todo o ano. Visitas a bens culturais protegidos, museus, realização de feiras de cultura, concursos de redações e de trabalhos sobre o patrimônio cultural e distribuição de cartilhas educativas são algumas das ações possíveis.

10. Parcerias com os entes públicos e com a comunidade

O Ministério Público deve estabelecer parcerias com os órgãos públicos municipais (Secretaria Municipal de Cultura, Conselho Municipal de Patrimônio Cultural), estaduais (Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais – IEPHA, Corpo de Bombeiros Militar, Secretaria Estadual de Cultura) e federais (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, Ministério da Cultura), bem como com organizações não governamentais, objetivando uma atuação conjunta em defesa dos bens culturais.

Peças práticas relativas à atuação extrajudicial do Ministério Público (recomendações, TACs, Portarias, modelos de leis municipais, etc.) podem ser encontradas no site da Promotoria Estadual de Defesa do Patrimônio Cultural e Turístico de Minas Gerais (www.mp.mg.gov.br > Execução > Coordenadoria do Patrimônio Cultural > Peças Práticas).