Manual de Atuação Funcional do MPMG

EMENTA: ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE – EX-PREFEITO – CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES MUNICIPAIS SOB O REGIME EXCEPCIONAL TEMPORÁRIO – INEXISTÊNCIA DE ATOS TENDENTES À REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO DURANTE TODO O MANDATO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA MORALIDADE. 1. Por óbice da Súmula nº 282/STF, não pode ser conhecido recurso especial sobre ponto que não foi objeto de prequestionamento pelo Tribunal a quo. 2. Para a configuração do ato de improbidade não se exige que tenha havido dano ou prejuízo material, restando alcançados os danos imateriais. 3. O ato de improbidade é constatado de forma objetiva, independentemente de dolo ou de culpa e é punido em outra esfera, diferentemente da via penal, da via civil ou da via administrativa. 4. Diante das Leis de Improbidade e de Responsabilidade Fiscal, inexiste espaço para o administrador “desorganizado” e “despreparado”, não se podendo conceber que um Prefeito assuma a administração de um Município sem a observância das mais comezinhas regras de direito público. Ainda que se cogite não tenha o réu agido com má-fé, os fatos abstraídos configuram-se atos de improbidade e não meras irregularidades, por inobservância do princípio da legalidade. 5. Recurso especial conhecido em parte e, no mérito, improvido. (Resp.Nº 708.170 - MG (2004/0171187-2), Rel. Ministra Eliana Calmon, Brasília-DF, julgamento: 06 de dezembro de 2005).

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92. ATO DE IMPROBIDADE. REPARAÇÃO DE DANOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DOSIMETRIA DA PENA. CABIMENTO. 1. Os atos de improbidade que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º) normalmente sujeitam o agente a todas as sanções previstas no art. 12, I, pois referidos atos sempre são dolosos e ferem o interesse público, ocupando o mais alto degrau da escala de reprovabilidade. Todos são prejudicados, até mesmo os agentes do ato ímprobo, porque, quer queiram ou não, estão inseridos na sociedade que não respeitam. 2. Na reparação de danos prevista no inciso I do art. 12 da Lei nº 8.429/92, deverá o julgador considerar o dano ao erário público, e não apenas o efetivo ganho ilícito auferido pelo agente do ato ímprobo, porque referida norma busca punir o agente não só pelo proveito econômico obtido ilicitamente, mas pela prática da conduta dolosa, perpetrada em ferimento ao dever de probidade. 3. Na hipótese em que sejam vários os agentes, cada um agindo em determinado campo de atuação, mas de cujos atos resultem o dano à Administração Pública, correta a condenação solidária de todos na restituição do patrimônio público e indenização pelos danos causados. 4. Recursos especiais conhecidos em parte e improvidos.(RESP 678599/MG – STJ)

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO – ATO DE IMPROBIDADE – ART. 10, INCISO XII, DA LEI nº 8.429/92 – PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA – ELEMENTO SUBJETIVO – DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. 1. Não infringe o princípio da congruência a decisão judicial que enquadra o ato de improbidade em dispositivo diverso do indicado na inicial, eis que deve a defesa ater-se aos fatos e não à capitulação legal. 2. Os tipos da Lei de Improbidade estão divididos em três categorias: a) art. 9º (atos que importam em enriquecimento ilícito); b) art. 10 (atos que causam prejuízo ao erário) e c) art. 11 (atos que atentam contra os princípios da administração). 3. Os atos de improbidade só são punidos a título de dolo, indagando-se da boa ou má fé do agente, nas hipóteses dos arts. 9º e 11 da Lei nº 8.429/92. 4. Embora mereçam acirradas críticas da doutrina, os atos de improbidade do art.10, como está no próprio caput, são também punidos à título de culpa, mas deve estar presente na configuração do tipo a prova inequívoca do prejuízo ao erário. 5. Recurso especial provido.(REsp 842428 / ES RECURSO ESPECIAL 2006/0068856-1 - STJ)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO ADMINISTRADOR AGENTE PÚBLICO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA N.° 07/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA. 1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estado de Minas Gerais em face de servidores públicos municipais, membros de Comissão de Julgamento de Licitação, na modalidade de convite, por ato de improbidade administrativa, decorrente do favorecimento de empresa no procedimento atinente à contratação de serviços de transporte e monitoramento de crianças cadastradas no Programa Brasil Criança Cidadã - Projeto a Caminho do Futuro. 2. É de sabença o caráter sancionador da Lei nº 8.429/92 aplicável aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa. 3. A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei nº 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve ser realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu. 4. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador. 5. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão recorrido.[…]” (REsp 807551 / MG RECURSO ESPECIAL 2006/0006443-0 – STJ)

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ADMINISTRADOR PÚBLICO - CONTAS REJEITADAS - RESSARCIMENTO - SEQÜESTRO DE BENS - PRESCRIÇÃO - LEI nº 8.429/92 - ALCANCE DA APLICABILIDADE - COMPETÊNCIA - LEI nº 10.628/02 – INAPLICABILIDADE - FUNDAMENTOS DA MEDIDA - RECURSO DESPROVIDO. Cuidando-se de ação civil pública que, diversamente daquela que busca a responsabilização e a sanção do administrador, persegue a reposição de valores ao erário com sustentação em rejeição de contas pelo Tribunal de Contas do Estado, não há que se falar em prescrição, eis que a ação consagra situação de indisponibilidade de direitos; da mesma forma, na esfera exclusiva do seqüestro, norma de natureza processual, pouco importa que tal se dê com base em lei vigente depois do período a que se referem as contas rejeitadas. A Lei nº 10.628/02 não é - independente do exame de sua constitucionalidade – aplicável às ações em que se busca apenas o ressarcimento de valores ao erário público, e não a responsabilização por atos de improbidade administrativa, o que torna competente o juízo singular. A medida de seqüestro de bens, tal como prevista na Lei nº 8.429/92, se presta para garantir a preservação do patrimônio público, e, baseando-se em legislação menos exigente – quanto aos requisitos – do que a norma processual comum, deve ser concedida quando se vê que a ação de ressarcimento se funda em rejeição de contas por órgão técnico, cuja decisão é desprovida, por natureza, de conotação política. (Relator Moreira Diniz, Data do acórdão: 18/03/2004 e Data da publicação:04/05/2004)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LESÃO CAUSADA AO PATRIMÔNIO PÚBLICO - IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA, ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO E IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO SENTENCIADAS: PROCESSO EXTINTO, SEM JULGAMENTO DO MÉRITO - PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E SOCIAL - REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO - INAPLICABILIDADE DAS PENALIDADES DA LEI Nº 8429/92 AOS FATOS A ESTA ANTERIORES – DEVER DE RESSARCIR – INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 37, § 5º, E 129, III, DA CF/88; 1º, IV, E 5º, DA LEI Nº 7347/85 (LACP) – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A par da possibilidade de cidadão legitimado intentar ação popular, com idêntica finalidade, admissível e próprio o manejo, pelo Ministério Público, de ação civil pública para defesa do patrimônio público, inclusive com eventual reparação de danos ao erário, consoante a CF/88 e a Lei nº 7347/85. 2. A despeito na inaplicabilidade das sanções da Lei nº 8429/92 aos fatos a esta anteriores, o dever de ressarcir é imprescritível, nos termos do art. 37, § 5º, da CF/88, sendo imperativo se comprovado efetivo dano ao erário ou enriquecimento ilícito do agente. 3. Recurso ministerial parcialmente provido. (Relator Pedro Henriques, Data do acórdão: 05/02/04, Data da publicação: 30/04/04)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REPARAÇÃO AO ERÁRIO – PRESCRIÇÃO – NÃO INCIDÊNCIA – INDISPONIBILIDADE DE BENS – FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CARACTERIZADOS. A prescrição qüinqüenal não se aplica às ações de ressarcimento aos cofres públicos, oriundas de ilícitos administrativos, pelo que dispõe a parte final do art. 37, § 5º, da CF/88. Evidenciados o fumus boni iuris e o periculum in mora no processado, em face da existência de indícios da prática de improbidade administrativa pelo agravante, haverá de persistir a decisão que determinou a indisponibilidade dos seus bens, a qual somente alcançará aqueles que se mostrem suficientes para garantir eventual reparação do erário, a teor do art. 7º, parágrafo único, da Lei nº 8.429/92.Agravo desprovido. (Relator Lucas Sávio V. Gomes, Data do acórdão: 18/03/04 e Data da Publicação: 06/04/04)

“REsp 586248 / MG 2003/0129146-0 Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO (1116) Órgão julgador: T1 - PRIMEIRA TURMA Data do julgamento: 06/04/2006 Data da publicação/fonte: DJ 04.05.2006 p. 135 PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. OMISSÃO AFASTADA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE ATIVA. IMPRESCRITIBILIDADE DA AÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA Nº 07/STJ. CARACTERIZAÇÃO DE CULPA POR PARTE DOS AGENTES POLÍTICOS. I - O Tribunal a quo realizou a prestação jurisdicional invocada, pronunciando-se sobre os temas propostos, tecendo considerações acerca da demanda, não sendo obrigado a discorrer sobre todos os regramentos legais ou todos os argumentos alavancados pelas partes, mas sim decidir a contenda nos limites da litis contestatio, o que ocorreu no presente caso. II - É pacífico o entendimento desta Corte no sentido de ser o Ministério Público legítimo para propor ação civil pública na hipótese de dano ao erário público. III - A ação civil pública é imprescritível, porquanto inexiste disposição legal prevendo o seu prazo prescricional, não se aplicando a ela os ditames previstos na Lei nº 4.717/65, específica para a ação popular. IV - A análise do recurso especial acerca da ocorrência de cerceamento de defesa, pela impossibilidade de produção de prova pericial, resta prejudicada quando enseja o reexame do substrato fático-probatório contido nos autos, o que é vedado pela Súmula nº 07/STJ. V - “No que se refere à alegada ausência de comprovação de culpa ou dolo dos agentes políticos, essencial destacar que a culpa dos recorrentes está consubstanciada na maneira negligente e imprudente em que aprovaram a resolução (fls. 102) para aumentar seus vencimentos sem um mínimo de fundamento legal, posto que o art. 29, V, VI, e 37, XIII, da Constituição Federal, são claros em estabelecer o modo de fixação, dos subsídios dos agentes políticos municipais, vedando qualquer vinculação ou equiparação salarial, não deixando qualquer margem de interpretação” (parecer do douto Ministério Público Federal, fls. 571). VI - Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido”. (grifo nosso).

Ação Popular. Abertura de Conta Corrente em Nome de Particular para Movimentar Recursos Públicos. Patrimônio Material do Poder Público. Moralidade Administrativa. Art. 5º, inc. LXXIII, da Constituição Federal. O entendimento sufragado pelo acórdão recorrido no sentido de que, para o cabimento da ação popular, basta a ilegalidade do ato administrativo a invalidar, por contrariar normas específicas que regem a sua prática ou por se desviar dos princípios que norteiam a Administração Pública, dispensável a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, não é ofensivo ao inc. LXXIII do art. 5º da Constituição Federal, norma esta que abarca não só o patrimônio material do Poder Público, como também o patrimônio moral, o cultural e o histórico […] Recurso não conhecido.( STF, 1ª Turma, rel. Min. Ilmar Galvão, j. 26/3/1999, DJ 13/8/99)

MANDADO DE SEGURANÇA. INQUÉRITO POLICIAL. ADVOGADO. ACESSO. NECESSIDADE DE SIGILO. JUSTIFICATIVA. ORDEM DENEGADA. 1. O direito do advogado a ter acesso a inquérito policial não é absoluto, devendo ceder diante da necessidade de sigilo na investigação, examinada no caso concreto. 2. Tratando-se de exceção à regra geral, a autoridade policial deverá apresentar as razões da necessidade do sigilo. 3. Ausência de direito líquido e certo. Ordem denegada. (DJU, 16/12/02, p. 245)

EMENTA: - Mandado de Segurança. Sigilo bancário. Instituição financeira executora de política creditícia e financeira do Governo Federal. Legitimidade do Ministério Público para requisitar informações e documentos destinados a instruir procedimentos administrativos de sua competência. 2. Solicitação de informações, pelo Ministério Público Federal ao Banco do Brasil S/A, sobre concessão de empréstimos, subsidiados pelo Tesouro Nacional, com base em plano de governo, a empresas do setor sucroalcooleiro. 3. Alegação do Banco impetrante de não poder informar os beneficiários dos aludidos empréstimos, por estarem protegidos pelo sigilo bancário, previsto no art. 38 da Lei nº 4.595/1964, e, ainda, ao entendimento de que dirigente do Banco do Brasil S/A não é autoridade, para efeito do art. 8º, da LC nº 75/1993. 4. O poder de investigação do Estado é dirigido a coibir atividades afrontosas à ordem jurídica e a garantia do sigilo bancário não se estende às atividades ilícitas. A ordem jurídica confere explicitamente poderes amplos de investigação ao Ministério Público - art. 129, incisos VI, VIII, da Constituição Federal, e art. 8º, incisos II e IV, e § 2º, da Lei Complementar nº 75/1993. 5. Não cabe ao Banco do Brasil negar, ao Ministério Público, informações sobre nomes de beneficiários de empréstimos concedidos pela instituição, com recursos subsidiados pelo erário federal, sob invocação do sigilo bancário, em se tratando de requisição de informações e documentos para instruir procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimônio público. Princípio da publicidade, ut art. 37 da Constituição. 6. No caso concreto, os empréstimos concedidos eram verdadeiros financiamentos públicos, porquanto o Banco do Brasil os realizou na condição de executor da política creditícia e financeira do Governo Federal, que deliberou sobre sua concessão e ainda se comprometeu a proceder à equalização da taxa de juros, sob a forma de subvenção econômica ao setor produtivo, de acordo com a Lei nº 8.427/1992. 7. Mandado de segurança indeferido.(STF, Tribunal Pleno, Mandado de Segurança 21729-4/DF, Rel. Min. Marco Aurélio. DJU 19/10/2001, p. 33)

RECURSO ORDINÁRIO. MINISTÉRIO PÚBLICO. SIGILO BANCÁRIO. DIREITO RELATIVO. SUSPEITA DE CRIME FINANCEIRO. 1. A suspeita de crime financeiro, calcado em prova de lesividade manifesta autoriza a obtenção de informações preliminares acerca de movimentação bancária de pessoa física ou jurídica determinada por autoridade judicial com o escopo de instruir inquérito instaurado por órgão competente. 2. A quebra do sigilo bancário encerra um procedimento administrativo investigatório de natureza inquisitiva, diverso da natureza do processo, o que afasta a alegação de violação dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. 3. O sigilo bancário não é um direito absoluto, deparando-se ele com uma série de exceções previstas em lei ou impostas pela necessidade de defesa ou salvaguarda de interesses sociais mais relevantes. (Vide § 3º e § 4º do art. 1º e 7º da Lei Complementar nº 105/2001) 4. Recurso Ordinário improvido. (STJ, 1ª Turma, Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 15149/SC, Rel. Min. Luiz Fux, j. 18/03/2003, DJU 07/04/2003, p. 223.) Com efeito, é assente na doutrina que a denominação “agentes públicos” refere-se genérica e indistintamente a todos os sujeitos que servem ao poder público, que desempenhem funções estatais, considerando-se um “gênero” do qual são espécies os agentes políticos, administrativos, honoríficos e delegados. Nesse sentido, assim dispõem os arts. 1º, 2º e 3º da Lei de Improbidade Administrativa:

[…]
Da análise conjunta e teleológica de tais dispositivos legais, verifica-se que o alcance conferido pelo legislador quanto à expressão “agente público” possui expressivo elastério o que faz com que os sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa não sejam apenas os servidores públicos, mas, também, quaisquer outras pessoas que estejam de algum modo vinculadas ao poder público.

A própria lei, em seu art. 2º, amplia o seu espectro, por isso que de maneira exemplificativa emprega a expressão “ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função” fazendo remição ao art. 1º o qual retrata os sujeitos ativos dos atos de improbidade.

OSÓRIO Fábio Medina. In: Improbidade Administrativa. 2 ed. Síntese, 1997. p. 97-99, ao tratar da conceituação do termo “agentes públicos”, afirma que quanto às atividades delegadas, quando engendradas em detrimento de qualquer entidade de Direito Público, podem ser considerados sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa os denominados “agentes delegados”:

Cumpre examinar os sujeitos ativos do ato de improbidade à luz da Lei nº 8.429/92. Imperioso analisar as diversas acepções de agente público que se destinam a ser tutelados pela legislação repressora da improbidade, interpretando o art. 2º da Lei nº 8.429/92. Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. A regra é a atribuição de funções ao órgão, as quais são repartidas entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargos. O agente titulariza o cargo – o qual integra o órgão – para servir ao órgão. As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. A verdade é que os agentes públicos repartem-se em quatro espécies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos e agentes delegados. O conceito de agente público, para efeitos de controle da probidade administrativa, levará em linha de conta, fundamentalmente, o art. 1º, caput e parágrafo único, da Lei nº 8.429/92, diferenciando-se, em certa medida, das concepções doutrinárias que visualizam os agentes delegados como espécies de agentes públicos. Os agentes delegados são aqueles que são particulares e recebem incumbência de execução de determinada atividade, obra ou serviço público, realizando-o em nome próprio. São colaboradores com o poder público. ‘Nesta categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, as demais pessoas que recebem delegação para alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo’. Os chamados permissionários, concessionários e autorizatários realizam serviços públicos pela descentralização administrativa. Serviços concedidos são aqueles que o particular realiza ou executa, em seu nome, por sua conta e risco, remunerados por tarifa, na forma regulamentar, mediante delegação contratual ou legal do poder público executado por particular em razão da concessão. HELY LOPES MEIRELLES é de opinião no sentido de que os agentes delegados, quando lesam direitos no desempenho das funções delegadas, devem responder civil e criminalmente sob o império das normas que regem a Administração Pública de que são delegados, inclusive por crime funcional, pois a transferência da execução não descaracteriza o caráter público da atividade, tanto que a lei de mandado de segurança considera ‘autoridade’, para fins de impetração, as pessoas naturais ou jurídicas com funções delegadas do poder público. Estarão os agentes delegados, todavia, sob o império direto da Lei nº 8.429/92? Interessante observar, nesse tópico, que a lei busca, primordialmente, tutelar o dinheiro público, o patrimônio público material, tanto que a definição dos sujeitos passivos alcança aqueles que atuam comumente ao abrigo das normas de direito privado, mas, por circunstâncias especiais, se encontram tocados pelo setor público. Neste campo, ocorre aquilo que se denomina de convergência entre os direitos público e privado, pois as entidades privadas são atingidas pela legislação, na medida em que estiverem em contato com o dinheiro público, pouco importando que suas atividades ficassem enquadradas nas normas privatísticas. As concessionárias, autorizatárias e permissionárias de serviços públicos atuam, na verdade, como empresas privadas, ao abrigo de regras do direito privado, salvo se houver nelas injeção de dinheiro público. Assim, uma empresa de telecomunicações exerce atividade concedida pelo poder público, no que se refere ao canal televisivo, mas nem por isso estará, automaticamente, enquadrada como sujeito passivo da lei de improbidade em razão exclusiva da natureza da atividade. Em decorrência, os empregados da entidade, os agentes delegados também não se encontram sob o império da definição de sujeitos ativos, embora, por ângulo diverso, até pudessem se subsumir na ampla conceituação de agente público. É que, não obstante não sejam agentes públicos, podem concorrer ao ato de improbidade praticado por agente público, quando lesarem o erário. Os sujeitos ativos do ato de improbidade serão definidos, fundamentalmente, em razão do reconhecimento dos sujeitos passivos, porque é agente público todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego, ou função nas entidades mencionadas no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 8.429/92. Dentre essas entidades, s.m.j., não se consegue vislumbrar todas as empresas concessionárias, autorizatárias ou permissionárias de serviços públicos, pelo só fato de estarem nessa condição, salvo se fosse possível inseri-la na conceituação mais ampla de ‘administração indireta’ exigida pelo art. 1º, caput, da lei, diante da exigência de tipicidade. (STJ, Ministro Luiz Fux, no Resp 455933).

ADMINISTRATIVO – LEI DE IMPROBIDADE – CONCEITO E ABRANGÊNCIA DA EXPRESSÃO ‘AGENTES PÚBLICOS’ – HOSPITAL PARTICULAR CONVENIADO AO SUS (SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE) – FUNÇÃO DELEGADA – 1. São sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa, não só os servidores públicos, mas todos aqueles que estejam abrangidos no conceito de agente público, insculpido no art. 2º da Lei nº 8.429/92: ‘a Lei Federal nº 8.429/92 dedicou científica atenção na atribuição da sujeição do dever de probidade administrativa ao agente público, que se reflete internamente na relação estabelecida entre ele e a Administração Pública, superando a noção de servidor público, com uma visão mais dilatada do que o conceito do funcionário público contido no Código Penal (art. 327). 2. Hospitais e médicos conveniados ao SUS que além de exercerem função pública delegada, administram verbas públicas, são sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa. 3. Imperioso ressaltar que o âmbito de cognição do STJ, nas hipóteses em que se infirma a qualidade, em tese, de agente público passível de enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa, limita-se a aferir a exegese da legislação com o escopo de verificar se houve ofensa ao ordenamento. 4. Em conseqüência dessa limitação, a comprovação da ocorrência ou não do ato ímprobo é matéria fática que esbarra na interdição erigida pela Súmula nº. 07 do STJ. 5. Recursos providos, apenas, para reconhecer a legitimidade passiva dos recorridos para se submeteram às sanções da Lei de Improbidade Administrativa, acaso comprovadas as transgressões na instância local. (STJ – REsp 416.329/RS – 1ª T. – Rel. Min. Luiz Fux – DJU 23/092002 – p. 254)

PROCESSO CIVIL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PETIÇÃO INICIAL – ARTIGO 282, III, DO CPC – REQUISITOS PROCESSUAIS DA AÇÃO – EFEITOS – A ação de improbidade administrativa, de alto destaque na vida democrática da nação, notadamente para fiscalizar o agente público, no pertinente ao patrimônio público que lhe está afeto, enseja, através de meios prontos e eficazes, alcançar judicialmente a decretação de invalidade dos atos lesivos ao erário, obrigando os responsáveis ao ressarcimento do dano causado. A demanda, contudo, deverá ser idônea para produzir os efeitos procurados, ou seja, uma decisão de mérito. Para isso há certas exigências, de cunho processual, que precisam transparecer na petição inicial que necessita estar apta ao estabelecimento da relação processual. Destarte, a peça vestibular deve ser precisa quanto à indicação do fato e os fundamentos jurídicos do pedido; para a espécie, o ato cuja decretação de invalidade postula, o vício que o contaminou e em que consistiu sua lesividade ao patrimônio público da entidade indicada. Dessa forma, os fatos, antes da citação, devem estar devidamente expostos, bem como os fundamentos do pedido, para que os réus possam, com base neles, oferecer a sua defesa. No caso em exame, a inicial não apontou o ato ilícito atribuído ao recorrente, a justificar a sua permanência na presente ação, na forma do art. 282, III, do CPC. Com efeito, é ônus do autor da ação de improbidade administrativa apresentar na peça vestibular a indicação precisa do fato e dos fundamentos jurídicos da demanda, ou seja, o ato cuja decretação de invalidade postula, o vício de ilegalidade e a sua lesividade ao patrimônio público. No que concerne ao recorrente não se aponta, de forma concreta e objetiva, como é em que condições teria praticado o apelado os atos de improbidade que lhe são imputados. No caso dos autos, em nenhum momento da inicial é apontado pelo autor, concretamente, a ilegalidade e a lesividade ao patrimônio público. Em alentado parecer, onde são analisados os pressupostos processuais que autorizam o ajuizamento da ação popular, aplicável ao caso dos autos, leciona o ilustre ministro Thompson Flores, ex-Presidente do Supremo Tribunal Federal, verbis: “[…] 5. A ação em comentário, erigida em garantia constitucional, de alto destaque na vida democrática da nação, atribuiu a ‘qualquer cidadão’ como parcela do povo, de onde provém todo o poder, como é expressa a própria Lei Maior (art. 1º, § 1º), legitimidade ativa para fiscalizar a administração, no pertinente ao patrimônio público que lhe está afeto, ensejando-lhe, através de meios prontos e eficazes, alcançar judicialmente, a decretação e invalidade dos atos que sejam lesíveis ao erário, obrigando os responsáveis ao ressarcimento do mal causado. Não poderia, como nem seria curial, que instaurasse ele a grave lide, sem que ‘aparelhado’ estivesse para ela. 6. Por isso, acentuou com propriedade José Afonso da Silva (ob. cit., p. 221, nº. 189): ‘[…] a demanda, contudo, deverá ser idônea, para produzir os efeitos procurados, ou seja, uma decisão de mérito. Para isso há certas exigências que precisam transparecer na petição inicial que necessita ser apta ao estabelecimento da relação processual. […] a demanda popular propõe-se por petição na forma do art. 158 do CPC, com todos os requisitos ali especificados e mais os que no caso concreto exigir. ‘ o socorro ao CPC citado deflui do disposto no art. 22 da Lei nº 4.717/65; e o invocado art. 158 corresponde ao art. 282 do CPC vigente. 7. Destarte, o libelo inicial deve ser preciso quanto à indicação do fato e os fundamentos jurídicos do pedido; para a espécie, o ato cuja decretação de invalidade postula, o vício que o contaminou e em que consistiu sua lesividade ao patrimônio público da entidade indicada. É possível que o autor, de início, não disponha de todos os elementos necessários, porque não tenham sido fornecidos pelas entidades em questão. O remédio está, claramente, assegurado no art. 7º, I, ‘b’, e § 2º, da Lei nº 4.717. O certo, porém, é que os fatos, antes da citação devem estar devidamente expostos, bem como os fundamentos do pedido, para que os réus possam, com base neles, oferecer sua defesa. […]”. (In: Revista de Processo. p. 61/221) no caso dos autos, o autor não demonstrou, concreta e efetivamente, como se teria caracterizado a lesividade ao patrimônio público, ônus que lhe cabia, a teor do art. 333, I, do CPC. Incide, aqui, a lição do mestre da hermenêutica jurídica francesa, Fabreguettes, quando pontifica: tout fait quelconque (4), allégué en justice, contraire à L’état normal ou habituel des choses, ou à une situation acquise, doit être prouvé” (FABREGUETTES, M. P. la logique judiciaire et L’art de juger, 2 ed. Paris: Librairie Générale, 1926. p. 55). A propósito, convém recordar a velha, mas sempre nova lição de Henri de Page, in de L’interprétation des lois, éditions swinnen, Bruxelles, 1978, t. II, pp. 22/3, verbis: “dans le domaine de L’application de la loi, le juge, peut-être, en tempérera ou en élargira L’exercice. Il usera d’une certaine souplesse suivant les circonstances. Mais son oeuvre, quelque large ou discrète qu’elle soit, devra demeurer compatible avec les pouvoirs limités de juge qui lui donne la division du travail. Il n’est que juge et non pas législateur. Prisonnier de la décision d’espèce, il lui est impossible de s’en évader. Par définition, il est incapable de créer des règles générales, de “légiférer”. “ dessa forma, incensurável a conclusão da r. Sentença, eis que, com a devida vênia, a petição inicial padece dos vícios apontados no decisum impugnado, acarretando a improcedência da ação. Improvimento da apelação. (TRF 4ª R. – AC 2004.71.01.002194-0 – 3ª T. – Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz – DJU 31/10/2007, grifo nosso). ¹⁾

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PELA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DECISÃO SINGULAR QUE DECRETOU A INDISPONIBILIDADE DE BENS DOS REQUERIDOS – IMPOSSIBILIDADE DE RECEBIMENTO DA INICIAL, EM FACE DA INEXISTÊNCIA DE IMPROBIDADE – AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA LIMINAR E IMPOSSIBILIDADE DE CONSTRIÇÃO DE BENS ADQUIRIDOS ANTERIORMENTE À PRÁTICA DOS SUPOSTOS ATOS, BEM COMO DOS VALORES EM SUA CONTA CORRENTE – FUNDAMENTOS EXARADOS QUE NÃO MERECEM SER ACOLHIDOS – DECISÃO CORRETA – RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO – Questões atinentes à existência ou não de improbidade pertencem ao mérito da ação civil pública, necessitando de cognição mais completa e exauriente, com a realização do contraditório, dentro do devido processo legal. Entretanto, pelo contido nos autos, há indícios de atos que infringiram condutas descritas como ímprobas, devendo ser recebida a inicial. Desde que justificado o pedido, demonstrada a necessidade de assegurar ao processo principal a sua idoneidade para cumprir, de maneira eficaz, a tutela jurisdicional definitiva, nada obsta que seja decretada a indisponibilidade dos bens dos réus da ação principal. A providência não exige prova cabal, mas razoáveis elementos configuradores da lesão, sendo que, as provas colacionadas na ação civil pública deixam ver, ao menos a priori, os requisitos necessários a sua concessão, revelando a plausibilidade de virem os réus a ser responsabilizados nos termos da Lei de improbidade administrativa. O art. 7º da Lei de Improbidade Administrativa determina que, a indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, dirigindo-se à qualquer um deles, pouco importando se foram adquiridos antes, durante ou posteriormente à prática dos supostos atos de improbidade. Neste contexto, mostra-se prudente e recomendável o bloqueio dos bens pertencentes aos requeridos, dentre eles os do agravante, até que estejam devidamente esclarecidos os fatos e as alegações formuladas pelo Ministério Público, não se evidenciando ilegalidade ou arbitrariedade na decisão atacada. (TJPR – AI 0368300-1 – Palotina – 4ª C.Cív. – Relª Desª Anny Mary Kuss – DJPR 6/07/2007)

ADMINISTRATIVO – AGRAVO DE INSTRUMENTO – REINTEGRAÇÃO EM CARGOS PÚBLICOS – REMUNERAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – AFASTAMENTO DO AGENTE PÚBLICO – ADMISSIBILIDADE – AGRAVO CONHECIDO MAS IMPROVIDO – 1. Trata-se de Agravo de Instrumento, interposto em face de decisão proferida pelo Juiz Federal da 2ª Vara/PB, Dr. Alexandre Costa de Luna Freire, que em sede de ação de improbidade administrativa, concedeu a antecipação da tutela para afastar do exercício das funções públicas os servidores do INSS ora Agravantes, com fundamento no parágrafo único do art. 20 da Lei nº 8.429/92, desde 30 de agosto de 2005. 2. Perda temporária dos vales-alimentação e vales-transportes. Ausência de prejuízo para os agravantes, pois tais benefícios visam ao suprimento de despesas inerentes ao servidor ativo, ou seja, em exercício, não se incorporando à sua remuneração. 3. No caso dos autos, inocorreu a antecipação dos efeitos da condenação com o afastamento dos Agravantes de seus cargos públicos, eis que há previsão legal determinando tal afastamento, sem prejuízo da remuneração, visando à proteção da instrução processual. 4. Agravo conhecido, mas improvido. (TRF 5ª R. – AGTR 2005.05.00.034858-2 – 1ª T. – PB – Rel. Des. Fed. Ubaldo Ataide – DJU 13/12/2007 – p. 794, grifo nosso). ²⁾

ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE – EX-PREFEITO – CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES MUNICIPAIS SOB O REGIME EXCEPCIONAL TEMPORÁRIO – INEXISTÊNCIA DE ATOS TENDENTES À REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO DURANTE TODO O MANDATO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA MORALIDADE – 1. Por óbice da Súmula nº 282/STF, não pode ser conhecido Recurso Especial sobre ponto que não foi objeto de prequestionamento pelo tribunal a quo. 2. Para a configuração do ato de improbidade não se exige que tenha havido dano ou prejuízo material, restando alcançados os danos imateriais. 3. O ato de improbidade é constatado de forma objetiva, independentemente de dolo ou de culpa e é punido em outra esfera, diferentemente da via penal, da via civil ou da via administrativa. 4. Diante das Leis de improbidade e de responsabilidade fiscal, inexiste espaço para o administrador “desorganizado”e “despreparado”, não se podendo conceber que um prefeito assuma a administração de um município sem a observância das mais comezinhas regras de direito público. Ainda que se cogite não tenha o réu agido com má-fé, os fatos abstraídos configuram-se atos de improbidade e não meras irregularidades, por inobservância do princípio da legalidade. 5. Recurso Especial conhecido em parte e, no mérito, improvido. (STJ – RESP 200401711872 – (708170 MG) – 2ª T. – Relª Min. Eliana Calmon – DJU 19/12/2005 – p. 00355)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO – RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO – O Ministério Público, sob o suporte da Constituição Federal (art. 129, inc. III) e da Lei nº 8.429/92 (art. 17), tem indiscutível legitimidade para propor ação civil pública, tendente a obter o ressarcimento de danos ao erário público e/ou a penalização dos agentes, públicos ou particulares, que tenham praticado atos de improbidade administrativa. Transferência ilegal de valores do fundo de previdência dos servidores municipais para o pagamento de dívidas do executivo. Vedação prevista em Lei Municipal. Violação ao princípio da legalidade. Superveniente extinção do fundo e incorporação ao patrimônio do município. Improbidade administrativa tipificada no art. 11 da Lei nº 8.429/92. Viola o princípio da legalidade e, como tal, traduz ato de improbidade administrativa submetido ao alcance do art. 11 da Lei nº 8.429/92, a conduta do prefeito municipal que, às vésperas de encerrar o seu mandato, em consenso de vontades com os gestores do fundo de previdência e assistência dos servidores municipais, toma de empréstimo recursos desta entidade para resgatar dívidas do município, com violação a literal disposição de Lei local. (TJSC – AC 2005.024819-3 – Maravilha – 1ª CDPúb. – Rel. Des. Newton Janke – J. 05/10/2006)

OBSERVAÇÃO: Os modelos de peças práticas poderão ser encontrados na página do CAOPP, no site do MPMG: www.mpmg.mp.br.